Einleitung

Bei der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung stehen Erfassung, Transport und die Bearbeitung von Daten im Zentrum. An den genannten Prozessen sind sowohl Menschen, wie auch eine Vielzahl an technischen Systemen beteiligt. Bei Projekten zur Verknüpfung der Prozesse für bestimmte Anwendungen ist man in der Vergangenheit jeweils eigenen Lösungsmodellen gefolgt.

Nachdem im Rahmen der Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) viele dieser Systeme miteinander verbunden werden, zeigen sich nun Schwachstellen im Zusammenspiel. Dies trifft besonders auf die fehlende Harmonisierung der verwendeten Datenstrukturen zu.

Über die Jahre haben sich eigene digitale Ökosysteme entwickelt, die bei der Benennung und Typisierung ihrer Datenfelder unterschiedlichen Vorgehensweisen verfolgten. Die wichtigsten Vertreter sind hier:

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Die auf dem XÖV-Rahmenwerk basierenden Datenübermittlungsstandards
Das Föderale Informationsmanagement (FIM), Baustein Datenfelder

Dazu kommen über bestehende Fachverfahren

• eine Vielzahl von herstellerspezifischen Entwicklungen und
• weitere digitale Ökosysteme wie beispielsweise im Bereich der Steuerverwaltung (KONSENS) oder der Justiz
• sowie standardisierte Kommunikationsdienste, zum Beispiel der G2X-Kommunikationsdienst für Bundesbehörden.

Bisheriges Vorgehen

Das XÖV-Rahmenwerk und die darauf basierenden XÖV-Standards wurden bisher überwiegend in der zwischenbehördlichen Datenübermittlung eingesetzt. Im Fokus der einzelnen XÖV-Standards steht dabei in der Regel die Spezifikation der Prozesse und Fachdatenstrukturen, die die Grundlage für eine automatisierte (M2M) Datenübermittlung zwischen den (Fach-)Verfahren der Behörden bilden.

Inhalte und Strukturen der übermittelten Daten werden durch die beteiligten Fachressorts und den angebundenen Registern festgelegt.

Da eine Harmonisierung der Fachdatenstrukturen auf der Ebene der Fachressorts oder der Registerbetreiber in der Vergangenheit nicht stattfand, finden sich in den unterschiedlichen XÖV-Standards auch unterschiedliche Strukturen und Formate für inhaltlich gleiche Übermittlungsbestandteile (z. B. Name, Anschrift, Staat, etc.).

Wie lassen sich die daraus resultierenden Probleme zukünftig vermeiden? Dazu ist ein Blick über den XÖV-Tellerrand hinaus „auf das große Ganze“ sinnvoll. Konkret: auf das Onlinezugangsgesetz (OZG) und auf FIM.

Frischer Wind durch das Onlinezugangsgesetz und FIM

Um eine Antragsstellung durch Bürger:innen oder Unternehmen online zu ermöglichen, werden mit Umsetzung des OZG für Anträge an die öffentliche Verwaltung Datenstrukturen je FIM-Leistung modelliert. Damit beschäftigt sich der FIM-Baustein Datenfelder. Im Vordergrund stehen hier die bestmögliche Erklärung und Qualitätssicherung der geforderten Daten.
Dazu werden für die Antragsfälle sogenannte Datenschemata erstellt. Diese enthalten eine exakte Beschreibung, welche Daten und Zusatzinformationen erfasst werden müssen und bilden somit die Grundlage für die Erstellung von Antragsformularen in den Formularmanagementsystemen für die Bürger auf Bundes- oder Landesebene.

Die Datenschemata liefern damit die Erfassungsanweisungen und Datenfeldformate für die Online-Formulare. Sie enthalten keine Fach- oder Antragsdaten und beschreiben auch keinen technischen Transportweg.
Zum Transport der erfassten Daten werden entsprechende Verfahren wie zum Beispiel FIT-Connect oder OSCI/XTA verwendet.

Datenschemata werden zentral in verbundenen Redaktionssystemen der Bundes- und Landesredaktionen erstellt und verwaltet. Dabei wird sichergestellt, dass für jedes Feld ein eineindeutiger Name vergeben wird.
FIM-Datenfelder sind damit in sich harmonisiert, da alle Datenschemata identische Namensräume und Bausteine verwenden.

Fehlende Harmonisierung führt zu Problemen

Grundsätzlich sind die beiden Standardisierungs-Frameworks FIM-Datenfelder und XÖV nicht harmonisiert und damit in wichtigen Bereichen nicht kompatibel.

Dies wird unter anderem an folgenden Punkten auffällig:

• XÖV verwendet namentliche Feldbezeichnungen wie beispielsweise „Vorname“. FIM-Datenfelder verwendet numerische Feldbezeichnungen wie etwa „F60000228V1.2“ für den Vornamen. Diese sind nicht automatisch aufeinander abbildbar.
• Feldlängen und Feldtypen für gleiche Informationen sind in XÖV-Vorhaben und FIM-Datenfeldern nicht immer identisch.
• FIM-Datenfelder spezifizieren Datenstrukturen, die von antragsstellenden Personen oder Unternehmen befüllt werden. XÖV-Nachrichten enthalten demgegenüber auch Informationen, die erst im Datenaustausch zwischen Fachverfahren entstehen.

Motivation

Warum ist es sinnvoll, diese Themen zu adressieren und eine Harmonisierung voranzutreiben? Die wichtigsten Gründe liegen auf der Hand:

Kostenoptimierung und Beschleunigung

Digitale Antragsdaten durchlaufen von der Antragsstellung bis zur Archivierung eine Vielzahl von Computersystemen und Fachverfahren. Wenn diese Daten vorher nicht harmonisiert wurden, müssen sie vor der Weiterleitung jeweils so konvertiert werden, dass sie im empfangenden System verarbeitet werden können.

Die Weiterleitung und Konvertierung geschieht durch Programme, sogenannte Schnittstellen, die von IT-Fachkräften erstellt und gepflegt werden.

Allein im OZG-Umfeld sind über 3000 Antragsverfahren zu digitalisieren. Diese unterliegen ständigen Rechtsänderungen und müssen damit periodisch angepasst werden. Dieser Prozess erzeugt einen sehr hohen Pflegeaufwand und damit auch hohe laufende Kosten. Beide Faktoren kann man durch frühzeitiges Harmonisieren der Daten minimieren.

Mehr Komfort für Bürger:innen und Unternehmen

• Wenn die Strukturen der Antragsdaten vollständig harmonisiert werden, können die Daten jedes beliebigen Antrags schnell und automatisch für neue Anträge übernommen werden.
• Bürger werden zukünftig ihre Antragshistorie länger auf ihren mobilen Endgeräten vorhalten und können damit Folgeanträge und weitere Belange wesentlich einfacher durchführen.

Mehr Transparenz und Stärkung der Rechtssicherheit

• Harmonisierte Informationen werden zentral vorgehalten und dokumentiert. Damit ist es für Herstellerinnen und Herstellern von Fachverfahren einfacher, an entsprechende Vorgaben zu kommen. Außerdem werden Insellösungen reduziert.
• Im Hinblick auf die öffentliche Verwaltung wird die Vergleichbarkeit zwischen den Angeboten verbessert.
• Die Rechtssicherheit kann leichter aufrechterhalten und nachgeprüft werden.

Zielsetzung

FIM-Datenfelder beschreiben den Bereich der Antragserfassung und XÖV-Vorhaben stellen die Vorgaben für die Kommunikation zwischen den nachfolgenden Fachverfahren. Ihr möglichst ideales Zusammenspiel ist also kritisch für die Digitalisierung - und das nicht nur im OZG-Umfeld.

Ziele der FIM-XÖV-Interoperabilisierung, also dem Hinführen zu einer nahtlosen Zusammenarbeit zwischen FIM und XÖV, und den auf dieser Website vorliegenden Informationen sind:

• Das Aufzeigen der Schwachstellen und des Handlungsbedarfs in der Interoperabilität der beiden Rahmenwerke.
• Entwickeln eines Bewertungsmodells, an dem sich die einzelnen Vorhaben in beiden Themenfeldern orientieren können, um eine Best-Practice Vorgehensweise zu wählen.
• Entwickeln und Bereitstellen von Handlungsempfehlungen.
• Ermöglichen einer erweiterten Kommunikation zwischen den jeweiligen Vertretern der Rahmenwerke und der darauf basierenden Umsetzungsvorhaben, um eine bestmögliche Angleichung zu erreichen.
• Gegebenenfalls auch das Bereitstellen von technischen Hilfsmitteln.

Zielgruppen und Nutzungshinweise

Diese Dokumentation wendet sich an organisatorisch orientierte Nutzende (zum Beispiel Projektentscheider, Projektmanager, Vorhabensbetreiber im Bereich FIM und XÖV) ebenso wie an technisch orientierte Nutzende (zum Beispiel XÖV-Modellierer, FIM-Redakteure/-Methodenexperten, Product Owner). Um allen Nutzenden zielführende Informationen möglichst effizient zur Verfügung zu stellen, gelten folgende Konventionen:

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Seiten, die mit dem nebenstehenden Symbol gekennzeichnet sind, sind vorwiegend für technisch orientierte Nutzende interessant.
Seiten, die mit dem nebenstehenden Symbol gekennzeichnet sind, sind vorwiegend für organisatorisch orientierte Nutzende relevant.

Navigation

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Inhalt dieser Dokumentation

Die im Interoperabilitätsgradmodell dargestellten Ebenen („Zeilen“) beschreiben Erzeugnisse, Methoden und Prozesse von Digitalisierungsvorhaben, die auf den Grundlagen des XÖV-Rahmenwerks und/oder der FIM-Methodik umgesetzt und betrieben werden sollen. Eine Konsolidierung und Harmonisierung dieser Erzeugnisse, Methoden und Prozesse führt in den jeweiligen Teilbereichen und letztendlich innerhalb des Gesamtvorhabens zu einer direkten Steigerung der Interoperabilität.

Die in dieser Dokumentation formulierten Handlungsempfehlungen unterstützen die Vorhaben dabei, die Ausgestaltung der Organisationsstruktur und der (Betriebs-)Prozesse sowie die Verwendung geeigneter Methoden und Hilfsmittel zu optimieren. Die Handlungsempfehlungen teilen sich in organisatorische Aspekte der Planung und methodische Aspekte der Planung, der Umsetzung und des Betriebs von Digitalisierungsvorhaben auf.

Zudem stellen wir Ihnen empfehlenswerte Hilfsmittel vor.

Abgerundet wird diese Dokumentation durch Antworten auf die häufigsten Fragen (FAQ-Liste) und ein Glossar mit Erläuterungen der einschlägigen Fachtermini.

Autorenschaft

• Fabian Büttner (Koordinierungsstelle für IT-Standards (KoSIT))
• Frank Jorga (FJD Information Technologies AG)
• Lutz Rabe (Koordinierungsstelle für IT-Standards (KoSIT))
• Volker Schmitz (Externer Berater der Anwendung FIM (Föderales Informationsmanagement) und Bundesredaktion)
• Manuela Stanica, Stefanie Dinkheller und Georg Armbrust (Infora)
• Tobias Schuh (FITKO)
• Jürgen Voskuhl (Im Auftrag FITKO)

Version

Stand: Mai 2023

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