Schritt 3: Welche Handlungsformen und Verwaltungsverfahrensarten sind für den Regelungsgegenstand zulässig?
Wurden die Regelungsgegenstände (Leistungsobjekte) korrekt ermittelt, stellt sich im nächsten Schritt die Frage, welche FIM-Leistungen zu diesem Regelungsgegenstand existieren.
Die Antwort auf diese Frage liefert der FIM-Baustein Prozesse. Der in diesem Leitfaden einleitenden Definition folgend ist die FIM-Leistung in der Regel ein Ergebnis eines Verwaltungsprozesses (z. B. Bewilligung, Genehmigung, Zulassung, Befreiung). Zwischen dem Leistungskatalog und dem Prozesskatalog gibt es daher auf dieser Gliederungsebene eine eineindeutige Beziehung (1:1–Beziehung). Das heißt zu jedem Eintrag im Prozesskatalog (Prozessklasse) gibt es einen Eintrag im Leistungskatalog (Leistungssteckbrief der Leistungsverrichtung, im Folgenden nur als Leistungsverrichtung bezeichnet).
Im FIM-Baustein Prozesse gibt es bereits eindeutige Zuschnittsindikatoren für Prozessklassen. Diese sind nun auch für die Bildung von Leistungsverrichtungen verbindlich anzuwenden:
Handlungsformen & Verwaltungsverfahrensarten: Die wichtigsten Zuschnittsindikatoren für Leistungsverrichtungen und Prozessklassen
Die Handlungsformen sind bestimmte Instrumente, die der Verwaltung für das Verwaltungshandeln zur Verfügung stehen. Sie ergeben sich aus dem Verwaltungsrecht: Das Verwaltungshandeln wird über bestimmte Merkmale klassifiziert, von denen vielfältige rechtliche Aspekte abhängen (z. B. Folgen von Fehlern, Folgen der Rechtswidrigkeit, Zuständigkeitsfragen, Rechtschutz). Die Handlungsformenlehre ist die „normative“ Brille beim Zuschnitt von Leistungsverrichtungen/Prozessklassen. Die in der nachfolgenden Abbildung durch Striche verbundenen Merkmale ergeben den Begriff der jeweils unten genannten Handlungsform.
Eine detaillierte Übersicht der möglichen Handlungsformen ist im XRepository veröffentlicht.
Aus der jeweils für die Leistungsverrichtung/Prozessklasse zulässigen Handlungsform leiten sich die möglichen Verwaltungsverfahrensarten ab. Ist also die für die Leistungsverrichtung/Prozessklasse zulässige Handlungsform identifiziert, stehen die erlaubten Verwaltungsverfahrensarten fest und ein erster Zuschnitt kann vorgenommen werden: Wenn sich für eine Leistungsverrichtung/Prozessklasse die Handlungsform und die Verwaltungsverfahrensart ändert, muss eine neue Leistungsverrichtung/Prozessklasse zum selben Leistungsobjekt angelegt werden. Dabei gilt grundsätzlich: Eine Leistungsverrichtung/Prozessklasse kann niemals zwei verschiedene Handlungsformen beinhalten.
Der wichtigste Zuschnittsindikator lautet: Immer wenn sich die Handlungsform und die Verwaltungsverfahrensart ändert, muss eine neue Leistungsverrichtung/Prozessklasse angelegt werden!
Im Verwaltungsrecht spielen alle Handlungsformen der Kategorie „Rechtsakt“ (z. B. Verwaltungsakt oder Verwaltungsvertrag) eine wesentliche Rolle. Handlungsformen im Bereich des tatsächlichen Verwaltungshandelns (Realakte) hingegen sind im Verwaltungsrecht weniger relevant, dafür aber häufiger in der Verwaltungspraxis oder im Bereich des informellen Verwaltungshandelns anzutreffen. Realakte können beispielsweise sein:
Eine Art Fragenkatalog Codeliste Operative Ziele der Tätigkeiten hilft beim Bestimmen der Handlungsform. Auch bestimmte Schlüsselwörter können bei der Einordnung unterstützen:
- „Antrag“ als Auslöser für einen Prozess/eine Leistung deutet auf die Handlungsform „Verwaltungsakt“ hin
- „Bescheid“ als Ergebnis deutet auf ebenfalls auf die Handlungsform „Verwaltungsakt“ hin
- „Mitteilung“, „Warnung“ oder „Anzeige“ könnten hingegen die Handlungsform „Realakt“ (Tathandlung) implizieren.
Der Verwaltungsakt: Die häufigste Handlungsform, die für die Identifikation von Leistungsverrichtungen relevant ist, ist der Verwaltungsakt. Für Verwaltungsakte sollten grundsätzlich Stammtexte erstellt werden. Aus Verwaltungsakten ergeben sich meist weitere Leistungen wie zum Beispiel Zahlung, Widerspruchsverfahren, Rückforderung, die als eigene Verrichtung angelegt werden, aber nicht immer Stammtexte bekommen müssen und oft auch nicht OZG-relevant sind.
Der Realakt: Zudem kommt es immer mal wieder vor, dass die Mitteilungspflichten in Form von Anzeigen (z. B. Gewerbeanmeldung) als Stammtext beschrieben werden. Hierbei handelt es sich in der Regel um die Handlungsform „Realakt“. Realakte können sein:
- Mitteilungen, Hinweise, Auskünfte, Belehrungen, Auszahlung eines Geldbetrags, Beseitigung eines Verkehrshindernisses, Inbetriebnahme einer kommunalen Einrichtung.
Aus der jeweils für die Leistungsverrichtung/Prozessklasse zulässigen Handlungsform leiten sich die möglichen Verwaltungsverfahrensarten ab. Ist also die für die Leistungsverrichtung/Prozessklasse zulässige Handlungsform identifiziert, stehen die erlaubten Verwaltungsverfahrensarten fest und ein erster Zuschnitt kann vorgenommen werden. Wenn sich für eine Leistungsverrichtung/Prozessklasse die Handlungsform und die Verwaltungsverfahrensart ändert, muss eine neue Prozessklasse sowie eine neue Leistungsverrichtung zum selben Leistungsobjekt angelegt werden.
Die der Leistungsverrichtung/ Prozessklasse zugrundeliegende Handlungsform und Verwaltungsverfahrensart legen den strukturierten Ablauf und die möglichen Endzustände fest. Die Endzustände eines Verwaltungsakts sind zum Beispiel sowohl ein positiver Bescheid in Form einer Zulassung/Bewilligung/Genehmigung als auch ein negativer Bescheid in Form einer Ablehnung/Versagung. Zum positiven Bescheid (z. B. Erteilungsbescheid der Fahrerlaubnis) wird mitunter noch eine zusätzliche Urkunde (z. B. Führerschein) ausgestellt, deren Aushändigung ein weiterer Endzustand ist. Der Endzustand eines Realakts ist hingegen zum Beispiel nur die Auskunfts- bzw. Informationserteilung oder der ausgezahlte Geldbetrag auf Grundlage eines Bewilligungsbescheids.
Während alle möglichen Endzustände aus Prozesssicht zu erfassen sind, wird der Output einer Leistungsverrichtung meistens nur positiv formuliert (z. B. Bewilligung, Genehmigung, Zulassung, Befreiung). Die Verrichtungskennung ist ein einzelnes Substantiv. Eine Liste der möglichen Verrichtungskennungen kann über das FIM-Portal bezogen werden. Die Verrichtungskennung liefert den zweiten Teil der Leistungsbezeichnung und hat einen festen Bestandteil im Leistungsschlüssel.
| Leistungsgruppierung | Leistungskennung | Leistungskennung | Handlungsform |
|---|---|---|---|
| Staatsangehörigkeit | Einbürgerung und Miteinbürgerung Deutsche Staatsangehörigkeit | Genehmigung Feststellung, Genehmigung (des Verzichts) | Verwaltungsakt (rechtsgestaltend) Verwaltungsakt (feststellend) |
| Aufenthaltstitel | Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Erwerbstätigkeit Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der Ausbildung Niederlassungserlaubnis | Erteilung | Verwaltungsakt (rechtsgestaltend) |
| Sozialleistungen | Wohngeld | Bewilligung | Verwaltungsakt (feststellend) |
| Fahrerlaubnis | Fahrerlaubnis Führerschein | Verrichtungen betreffen nur die Fahrerlaubnis an sich, der Führerschein kann hier ein Ergebnis sein: Erteilung Verländerung Erweiterung Ausstellung (wegen Ablauf der Gültigkeit) | Verwaltungsakt (rechtsgestaltend) Realakt |
| Förderprogramme | Produktionsförderung Kinderfilme und Kinderkurzfilme | Bewilligung, Auszahlung, Rückforderung | Verwaltungsakt (feststellend) Realakt Verwaltungsakt (befehlend) |
Die Verwaltung unterscheidet zwischen „Bewilligung“ und „Auszahlung“ bei Leistungen, die mit einer Zuwendung in Zusammenhang stehen. Hier greift der Zuschnittsindikator „Änderung der Handlungsform“ von Verwaltungsakt zum Realakt. Im Leistungskatalog müssen beide Einträge als Leistungssteckbriefe geführt werden, aber nur die „Bewilligung“ wird später mit einer Leistungsbeschreibung für die Portale versehen. Im speziellen Fall der Förderleistungen muss zudem noch die Leistung „Rückforderung“ (wenn Förderauflagen nicht eingehalten werden) als Katalogeintrag aufgenommen werden. Da es sich hier um einen Verwaltungsakt handelt, den der Bürger NICHT aktiv per Antrag auslöst, ist die „Rückforderung“ aber ebenso wie „Auszahlung“ nicht OZG-relevant und wird weder in den Portalen angezeigt noch mit einer eigenen Leistungsbeschreibung versehen. Für die Leistungsbeschreibung reicht ein Hinweis im Modul „Voraussetzungen“.
Wichtig ist auch: Im Zuge der Normenanalyse und Aufnahme einer Leistung in den Leistungskatalog müssen immer die Angaben für die beiden Module Typisierung und Handlungsgrundlage(n) gemacht werden. Ohne diese beiden Metadaten kann die Leistung nicht im FIM-Baustein Leistungen angelegt werden.
Konkret anzugeben sind bei den Handlungsgrundlagen: Paragraf(en)/Artikel, Titel des Gesetzes und Kurztitel in Klammern. Wenn vorhanden, soll der Link zur Norm (Fundstelle) auf www.gesetze-im-internet.de angegeben werden. Für die Typisierung sind die Codes der Codelsite für Typisierungen von Leistungen des LeiKa / FIM-Baustein Leistung zu verwenden.
Ergänzende Zuschnittsindikatoren für einen einheitlichen Zuschnitt
Mit der Identifikation der Handlungsform und der Verwaltungsverfahrensart sind die meisten FIM-Leistungen und FIM-Stammprozesse, die in den Handlungsgrundlagen stecken, bereits eindeutig identifiziert. Die nachfolgenden Zuschnittsindikatoren sollen jedoch insbesondere bei Verwaltungsabläufen, die keinem klar strukturierten Verwaltungsverfahren folgen, ergänzend angewendet werden.
- Änderung der Lebenszyklusphase
Wenn ein abgeschlossener Sachverhalt anlassbezogen weiterbearbeitet wird, kann ggf. eine neue Prozessklasse/Leistungsverrichtung angelegt werden. Beispiel:
- „Anzeige Gewerbeanmeldung bearbeiten“ versus „Anzeige Gewerbeummeldung bearbeiten“
- Änderung der Periodizität
Sobald die Tätigkeiten/Verwaltungsleistungen in unterschiedlichen (Zeit-)Intervallen durchgeführt werden, kann eine neue Prozessklasse/eine neue Leistungsverrichtung für diese Tätigkeiten gebildet werden. Beispiel:
- Monatsstatistik erheben versus Jahresstatistik erheben
- Änderung der Multiplizität
Sofern die Durchführung der Tätigkeit/Verwaltungsleistung sich nicht mehr auf einen konkreten Sachverhalt bezieht, sondern auf ein Mehrfaches dessen, kann eine neue Leistungsverrichtung/Prozessklasse für diese Tätigkeit angelegt werden. Beispiele:
- „Anzeige Gewerbeanmeldung bearbeiten“ versus „Gewerbeanmeldungen statistisch erheben“
- „Förderanträge (Liste) auswerten“ versus „Förderantrag bearbeiten“
- Aus Sicht der Verwaltung werden zunächst mehrere („multiple“) Förderanträge gesammelt, ausgewertet und ggf. priorisiert: Leistung 1 „Förderantrag Auswahl“
- Erst danach wird jeder Antrag einzeln geprüft und ggf. bewilligt: Leistung 2 „Förderantrag Bewilligung“
Kein Zuschnitt an Behördengrenzen
In der Praxis werden Leistungs- und Prozesszuschnitte oft pro zuständige Behörde geklärt. Das ist nicht sinnvoll, da es häufig vorkommt, dass sich zwei oder mehrere Behörden einen gemeinsamen Regelungsgegenstand teilen. Generell gilt, dass – wenn ein Verwaltungsverfahren behördenübergreifend durchgeführt wird (z. B. bei mehrstufigen Verwaltungsakten mit Beteiligungen anderer Behörden oder bei Stellungnahmen, Auskunftsersuchen…) - die FIM-Leistung bzw. der FIM-Stammprozess auch behördenübergreifend erfasst werden muss.
Wie geht man mit Mehrfachzuständigkeiten um, z.B. bei Nachweisen? In diesem Fall kann es sein, dass der Leistungszuschnitt einer Behörde nur diejenigen Leistungen umfasst, die hier geregelt werden, obwohl sie zum gleichen Regelungsgegenstand gehören und augenscheinlich – nicht tatsächlich – Teil des Verwaltungsverfahrens sind. Dieser Fall findet sich häufig bei beizulegenden Nachweise/Bescheinigungen.
Grundsätzlich aber gilt dabei: Nebenbestimmungen sind keine eigenen Leistungen, es können sich daraus aber Leistungen (für andere Adressaten) ergeben.
Für Leistungsbeschreibungen gilt: Wenn Bescheinigungen beizubringen sind, dann werden sie ohne weitere Klärung mit aufgenommen. Ausnahme: Wenn Details zur Bescheinigung im Fachgesetz selbst geregelt sind, wird die dahinterliegende Leistung zur Bescheinigung mitgeklärt, auch wenn sie eine andere Zuständigkeit berührt. Trotzdem: Nicht an den Behördengrenzen schneiden!
Beispiel: Filmförderung Produktionsförderung für Kinderfilme und Kinderkurzfilme Bewilligung
- § 17 Nr. 3 der Richtlinie für die kulturelle Filmförderung der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien verweist auf die „BAFA6-Bescheinigung“ nach § 51 FFG, die bei Antrag bei der Filmförderungsanstalt vorgelegt werden muss
- Die BAFA-Bescheinigung gliedert sich wiederum in die Leistungen
- vorläufige Projektbescheinigung und
- Bescheinigung nach Filmförderungsgesetz oder Ursprungszeugnis
- Da das BAFA eine eigenständige Behörde ist und die Rechtsaufsicht über diese Leistungen innehält, wird sie in diesem Zuschnitt nicht aufgeführt, obwohl sie der Logik nach in den Zuschnitt „Filmförderung“ gehört. An dieser Stelle muss man sicherstellen, dass die Leistungen in den Zuschnitt für das BAFA mitaufgenommen werden und die zwangsläufig recherchierten Informationen über deren Zuschnitt für die Nachnutzung dokumentiert werden